In Governo c’è e può legiferare! Basta perdere tempo

Fin dal primo di marzo scorso, questo blog ha presentato una soluzione ( proposta da Paolo Becchi, il filosofo del diritto dell’Università di Genova presentato da Byoblu.com e diventato presto un punto di riferimento del nuovo universo politico esploso in Italia) dal nome sconosciuto e latineggiante, che presto – come lo spread – è diventato un termine noto e quasi inebriante per il palato: “prorogatio“.

In buona sostanza, la prorogatio rappresentava la possibilità, in un contesto istituzionale difficile come questo, nel quale le forze politiche non si accordano per un nuovo Governo ma sono favorevoli a un ristretto numero di leggi da varare prima di tornare alle urne, di lasciare in carica il Governo attuale (ma limitato al disbrigo dei soli affari correnti) restituendo piena potestà legislativa al Parlamento, un po’ mortificato da anni di esecutivi che hanno dominato a colpi di decreti legge, e perfino da Governi tecnici non eletti da nessuno.

La proposta ha incontrato il favore del Movimento Cinque Stelle che la ha sostenuta, ma è stata (prevedibilmente) criticata fino a giudicarla quasi inconsistente dal punto di vista costituzionale, probabilmente per l’esigenza dei partiti tradizionali di formare un Governo per evitare il ritorno alle urne, nel timore che avrebbero aggravato la loro contabilità elettorale.

Ieri il Presidente della Repubblica, inaspettatamente, ha sostanzialmente sposato la tesi della prorogatio come unica soluzione per uscire dallo stallo politico nell’immediatezza, ricordando che esiste un Governo in carica, seppure dimissionario, e che il Parlamento può comunque iniziare a lavorare alla sua produzione normativa.

In altre parole, un Governo sarà presto necessario, ma se la posta in gioco fosse stata solo l’esigenza di fare il bene del Paese, legiferando in linea con le dichiarazioni di convergenza programmatica (legge elettorale, tagli ai costi della politica, pagamento debiti delle pubbliche amministrazioni e così via), e non viceversa la cupidigia del potere di assicurare la perpetrazione di se stesso, allora si poteva cominciare subito, e oggi saremmo già a buon punto.

E’ da notare, infine, che il Presidente Napolitano, venerdì pomeriggio, era intenzionato a dimettersi e a

darne comunicazione in questi giorni di festività. Ha desistito subito dopo una telefonata di Mario Draghi. I nomi che in seguito sono stati fatti, i cosiddetti “saggi” cui è stata assegnata la funzione di “facilitatori”, sono composti in buona parte dalla solita nomenclatura bancaria, o da vecchie conoscenze della politica. Un pool di commissari che commissariano il governo tecnico di commissari? Un modo eccezionale e di dubbia prassi costituzionale per allontanare utleriormente i cittadini dalla politica. Non serve nessun “facilitatore”, basta il Parlamento, previa istituzione delle Commissioni parlamentari definitive.
Tutto il resto è noia, come recitava il compianto Califano.

Di seguito, un articolo che Paolo Becchi mi ha inviato qualche giorno fa, ma che a causa dei miei nuovi e frenetici impegni di lavoro non ero ancora riuscito a pubblicare. Lo faccio oggi, ed è il mio augurio di Buona Pasqua a tutti.

E PROROGATIO SIA

 di Paolo Becchi

Le ultime proposte del MoVimento 5 Stelle (cfr. Grillo, «Il Parlamento è sovrano») avevano, in poche ore, provocato un succedersi di commenti da parte di più o meno noti “costituzionalisti”. Si contestavano – senza peraltro addurre nessuna argomentazione – come “incostituzionali” questi due assunti:

  1. che il Governo Monti attualmente dimissionario fosse in prorogatio. Purtroppo non è possibile smentire questo dato di fatto. Monti ha rassegnato le proprie dimissioni il 21 Dicembre dello scorso anno, ed il suo Governo si trova, pertanto, in prorogatio fin da quella data. Sono già trascorsi, pertanto, oltre 100 giorni, ed altri ne trascorreranno fino a che il nuovo Governo (ma quale?) non presterà il giuramento nelle mani del Capo dello Stato (allora potremo fare i confronti con il 1996, quando il governo Dini rimase in prorogatio per 127 giorni, e con il 1979, in cui il quinto Governo Andreotti rimase in prorogatio per 126 giorni);
  2. che il Parlamento non potesse votare alcuna legge, non potesse svolgere alcuna attività legislativa, fino alla nomina di un nuovo Governo. Non era dato capirne la ragione, però. Vero è che il Governo, nella nostra costituzione, ha poteri che riguardano anche l’attività legislativa, ma ciò non significa che il Parlamento non possa autonomamente adottare iniziative legislative ed approvare nuove leggi senza il suo intervento.

Il MoVimento aveva proposto alcuni obiettivi semplici e chiari: approvazione della nuova legge elettorale; approvazione di una legge sul conflitto di interessi, approvazione di una legge sui tagli delle Province e dei costi della politica. Il Parlamento non potrebbe, da solo, votarle senza la partecipazione del Governo? Per quale ragione? Perché il Parlamento non potrebbe, se vuole, approvare una legge elettorale d’iniziativa parlamentare? Ho già proposto un esempio – un esempio scolastico, elementare – se davvero si volesse superare il Porcellum. Basterebbe una legge di un solo articolo, che dicesse: «l’attuale legge elettorale è abrogata. Rivive la precedente».

Mi sia consentita una piccola digressione. Qualche mattina fa ero stato invitato dai miei critici a leggere una replica a questo mio esempio, apparsa su un blog. L’autore vi sostiene che la Consulta, in occasione della pronunzia sull’inammissibilità dell’ultimo referendum per l’abrogazione della legge elettorale, avrebbe affermato che «non esiste il principio di quiescenza di una norma che ritorna vigente se la legge che l’ha abrogata viene a sua volta abrogata». All’autore, purtroppo, sfuggiva la distinzione tra l’abrogazione mediante referendum e la reviviscenza della legge per opera del legislatore. L’autore, in altri termini, non aveva mai letto la pronunzia della Corte Costituzionale che egli stesso cita, in cui la Consulta ribadiva che «l’ipotesi di reviviscenza presupposta dalla richiesta referendaria in esame [non] è riconducibile a quella del ripristino di norme a séguito di abrogazione disposta dal legislatore rappresentativo, il quale può assumere per relationem il contenuto normativo della legge precedentemente abrogata». Dunque, cerchiamo di non confondere le cose, e di lasciar perdere le critiche pretestuose.

Critiche pretestuose come quelle che, sempre qualche giorno fa, avevano visto alcuni costituzionalisti affermare che il Parlamento non può sostituirsi al Governo, che deve esprimere un Governo e che è ad esso legato da un rapporto di fiducia. E’ ovvio, e nessuno ha mai sostenuto il contrario: cosa c’entra la prorogatio con tutto questo? La tesi era un’altra, infatti: fino a che il Presidente della Repubblica non conferirà l’incarico di Governo, fino a che il Governo non giurerà nelle mani del Capo dello Stato, il Parlamento è comunque libero di legiferare.

Passo all’ultimo punto. Si sosteneva anche che il Parlamento non potrebbe legiferare, se il Governo resta in prorogatio. Ora, sembra che questa prorogatio, che limita il Governo ai soli “affari correnti”, riduca i poteri dell’Esecutivo ad un nulla. Anche questo assunto è falso, nonché smentito dalle recenti vicende che hanno riguardato le dimissioni del Ministro Terzi e la decisione del Governo (del Governo in prorogatio!) di riconsegnare i marò all’India. È stata una decisione su un “affare corrente”? E un costituzionalista aveva dichiarato che il Parlamento non potrebbe legiferare perché il Presidente del Consiglio, in prorogatio, non potrebbe controfirmarne la promulgazione da parte del Capo dello Stato. La controfirma sarebbe un atto che eccede l’ “ordinaria amministrazione”?

C’è una riflessione, che si impone. La distinzione tra atti consentiti e preclusi durante la prorogatio non è mai stata chiarita definitivamente. La prassi che è stata seguita in questi anni ha visto il Governo dimissionario definire, attraverso circolari, i poteri che dovevano considerarsi rispondenti agli “affari correnti” e quelli eccedenti l’ordinaria amministrazione. Ora, dall’esame delle circolari che si sono succedute nel tempo, si può facilmente evincere (cfr. l’articolo di G. Endrici, I poteri del governo dimissionario, in «Giornale Dir. Amm.», 1996, 7, p. 676 e ss.):

  1. che il Governo in prorogatio può convocare il Consiglio dei Ministri in tutti i casi in cui sia necessario provvedere ad adempimenti costituzionali o conseguenti agli impegni internazionali e comunitari, o per provvedere in casi di necessità e urgenza, compreso l’esame delle leggi regionali;
  2. che il Governo può proseguire anche l’iniziativa legislativa per la presentazione dei disegni di legge già deliberati precedentemente le dimissioni e per quelli imposti da obblighi comunitari o internazionali;
  3. che il Governo può continuare ad emanare decreti-legge, in quanto presuppongono casi di necessità ed urgenza. Endrici fa notare, correttamente, come «attraverso la breccia, formale, dell’urgenza, è passata una sostanziale normalizzazione della produzione normativa durante il periodo di crisi»;
  4. che, secondo la circolare Ciampi, il Governo può anche adottare le iniziative legislative necessarie all’adozione degli atti normativi delegati dal Parlamento o all’attuazione di impegni internazionali e comunitari.
  5. che, con riferimento ai rapporti internazionali, le circolari prevedevano, solitamente, la sospensione di ogni missione all’estero di membri del governo. Non mi pare, peraltro, che ciò sia avvenuto nel caso del Governo Monti.
  6. che, a partire dal 1987, le circolari non hanno più previsto la necessità di dare avviso alla Presidenza delle Camere di sospendere le attività legislative diverse dalla conversione dei decreti-legge e dall’approvazione della legge di bilancio.
  7. Un autorevole costituzionalista come Andrea Manzella, ha commentato, nei giorni scorsi: «[…] a mio modesto avviso le nuove Camere, una volta insediate, hanno pieno potere legislativo, e possono legiferare su materie come il conflitto d’interessi, la corruzione, e anche la riforma elettorale. Su tutti le materie che non toccano il rapporto fiduciario col governo». È una tesi che aveva già sostenuto in suo testo del 1991 (A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1991, p. 132).

Come si è potuto affermare, allora, che il Governo in prorogatio non avrebbe potuto neppure controfirmare un atto del Presidente della Repubblica? Come si è potuto sostenere che il Parlamento non avrebbe avuto poteri legislativi pieni su tutte le materie che non riguardano il suo rapporto con il Governo? Ignoranza o malafede? O, più semplicemente: la polemica non aveva nulla a che vedere con il rispetto della Costituzione né, tantomeno, con questioni giuridiche.

La verità è che gli attacchi al MoVimento erano e sono di natura politica. E si è cercato di mascherarli sotto la pretesa dell’obiettività scientifica. La cosa paradossale ed indecente di questo Paese è tutta qui: che un filosofo del diritto sostenga una tesi e che venga immediatamente criticato senza argomenti dagli addetti ai lavori. C’è da augurarsi soltanto che i gruppi parlamentari del MoVimento dimostrino con i fatti l’inconsistenza delle posizioni di questi “intellettuali”, iniziando a presentare progetti di legge in Parlamento sui punti del loro programma. E vedremo quel che succederà.

p.s. qui la posizione di Becchi sui nomi dei “facilitatori”.

 

 

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